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主动执行的思考与实践


2012-03-01 来源:广东省高级人民法院   【收藏本文

主动执行的思考与实践

广东省高级人民法院院长  郑鄂


  (来源:新华文摘 2011年第3期)

   2008年底,广东高院党组在“解放思想大讨论”活动中,经过深入的调研论证,为破解社会各界和群众反映强烈的“执行难”问题,结合广东法院实际,提出了开展“主动执行”的改革设想。主动执行,是指人民法院依职权能动开展执行工作,依法主动启动、主动推进并主动完成执行程序,将主动意识贯穿于立案、审判、执行全过程,在执行工作中实行全员、全程、全面、主动的执行工作新理念和新机制。主动执行实施近两年来,取得了明显的成效,但仍然存在一些争议,部分法院在推进中仍存在一定顾虑,有必要对该项改革的理论依据、法律依据和现实依据等问题做进一步的研究论证,以澄清模糊认识,统一思想,推动该项改革的深入和完善。

 

  一、主动执行的提出

 

  “执行难”是长期困扰人民法院乃至政法工作的突出问题,多年来,各级人民法院为破解“执行难”问题采取了一系列改革措施,付出了艰苦努力,但效果仍然不理想,原因何在?出路何在?我们经调研发现,一个很重要的原因在于原有的执行工作体制机制过于僵化,过于强调司法被动性,不能适应执行工作特点,导致执行效果不佳。另外,现有执行工作体制机制也不能适应中央和广大人民群众对执行工作的新要求、新期待。因此,在充分研究的基础上,决定大胆解放思想,转变思路,提出了“主动执行”的执行工作新理念和新机制,以期为解决“执行难”问题开辟一条新路。具体考虑如下:

  首先,主动执行是落实中央解决“执行难”问题的必然要求。中央曾于1999年下发11号文,对解决“执行难”问题进行了专门部署,要求各级党委和政府认真落实解决“执行难”问题的具体措施,以实际行动维护社会主义法制的统一和尊严。此后,中纪委、中政委等机关也相继发文,对解决“执行难”问题提出了具体要求。在党的十六大报告中,中央又明确提出要“切实解决执行难问题”。十六届六中全会决定提出要“完善执行工作机制,加强和改进执行工作”。但是,由于各种各样的原因,“执行难”问题始终没能得到有效的解决。想方设法解决“执行难”问题,是各级人民法院所肩负的重大政治任务。实行主动执行,就是按照胡锦涛总书记在深入学习实践科学发展观活动中提出的提高思想认识、解决突出问题、创新体制机制、促进科学发展的要求,切实转变执行工作理念,改革和完善执行工作体制机制,推动执行工作走上科学发展的轨道。

  其次,主动执行是人民法院对人民群众司法需求的积极回应。在我国,司法工作具有强烈的人民性:人民群众的司法需求,永远是法院工作的指南针;努力满足人民群众的司法需求,永远是法院工作的生命线。人民群众到法院来打官司,不只是讨个“说法”,还要求“说法”能够最终兑现。如果判决不能有效执行,在当事人手中仍只是一纸空文,案结事不了,法院的工作充其量也只能说完成了一半。实行主动执行,就是要把剩下的那一半工作,由法院主动启动、主动推动并主动完成,想方设法帮助胜诉当事人及时实现债权,把案结事了落到工作的实处。主动执行既是一种态度,更是一种责任,是执行工作实现好、维护好、发展好人民群众的切身利益,满足人民群众新要求、新期待的必然要求。

  再次,主动执行是克服原有执行工作机制弊端的有效途径。按照原有的执行工作机制,启动执行程序都是采取当事人申请的被动执行模式,这种模式在实践当中存在明显不足,如部分当事人由于不了解法律,在法定期限内未依法申请执行,丧失通过强制执行受偿债权的权利,生效裁判文书将变成一纸空文;法律文书生效后需另行办理申请执行手续,被执行人利用时间差将可供执行财产转移、隐匿,致使法院无法执行;长期形成的“被动执行”观念,使得部分执行人员养成了不主动履行职责,等待申请执行人提供财产线索甚至提出执行方案的不良习惯,而申请执行人限于条件又无法查找财产线索,以致错失最佳的执行时机,实现债权困难;等等。这些问题,都是由于“被动执行”的执行工作机制所带来的,它在严重妨碍执行工作职能作用发挥的同时,也对司法的权威性和公信力产生了消极影响。

  最后,主动执行是新时期执行工作实现科学发展的有益探索。在新时期,执行工作要实现科学发展,就必须按照“为大局服务、为人民司法”的总体要求,在及时高效解决纠纷、化解矛盾方面更加充分地发挥作用。执行工作的理想状态,应是以当事人自动履行为主,法院强制执行为辅。如当事人不自动履行,则人民法院应该具有足够的快速反应能力和足够的手段,及时查清被执行人的财产线索和各方面情况,在社会各方面配合的情况下,及时强制被执行人履行义务。主动执行,就是试图通过人民法院主动启动执行程序,主动查找被执行人财产线索,主动建立与社会各界的联动机制,迫使被执行人无法转移财产、逃避义务,无法从被动履行中获益,甚至付出更大代价,从而达到让他自动履行的目的,确保当事人的债权得到及时、全面的实现。

 

  二、主动执行的依据

 

  我们认为,实行主动执行主要有以下四个方面的依据:

  一是理念上的依据。主动执行是能动司法理念在执行工作领域的有力诠释。2009年,最高人民法院王胜俊院长明确提出了以“服务、主动、高效”为特征的能动司法理念,要求全国各级法院以此为指导,在审判执行工作中最大限度地发挥主观能动性,积极主动地为党和国家工作大局服务,为经济社会科学发展服务。能动司法理念是最高人民法院党组根据新时期人民法院工作发展的客观实际而提出来的司法理念,它回答了新时期人民法院负有什么使命、承载什么责任以及怎样履行职责等一系列重大问题,具有很强的理论创新性和实践创新性。主动执行的理念与能动司法理念一脉相承,为执行工作践行“为大局服务、为人民司法”的宗旨奠定了坚实的思想基础,同时也为执行工作的改革和发展提供了不竭的理论源泉。

  二是理论上的依据。主动执行理念的提出,是对执行工作中普遍存在的“被动执行”观念的克服。许多人认为,主动执行违反了司法被动这一司法工作一般原理。但我们认为,实质正义是司法追求的最高目标,司法被动的意义在于强调对当事人意思自治的尊重,防范司法滥权,这是司法工作中强调当事人主义的原初意义。但在执行工作中,强调被动不符合其规律。在我国,执行权从属于司法权,但相对于审判权而言,它具有强烈的职权主义特征,即它要求法院在执行工作中居于主导地位,通过法院积极主动地启动执行程序、实施执行措施,来确保当事人的合法权益得到最大限度的实现。如果执行工作片面地强调被动,就必然会影响到当事人合法权益的及时实现,同时还有可能激化矛盾,造成新的纠纷。此外,在我国城乡差异较大、当事人个体区别突出、弱势群体诉讼能力普遍不足的情况下,如果执行工作过于强调所谓当事人主义,就很有可能给了那些恶意逃债者以可乘之机,从而损害实质正义的实现。可见,实行主动执行,是由执行工作自身的规律所决定的。

  三是现实上的依据。广东历来是“执行大省”,每年执行案件都保持在24万件以上、申请执行标的额在1000亿元以上,分别约占全国法院的十分之一和六分之一。但是,实际执行率不高、结案均衡度偏低的问题长期存在。当事人对执行不力、消极执行等信访投诉较多,执行申诉信访数量持续居高不下,有的法院涉及执行的申诉信访占到总量的一半以上。此外,执行队伍违法违纪现象也时有发生。与法院其他工作相比,执行工作的形势不容乐观。实行主动执行,就是要促使各级法院以更加积极主动的态度开展执行工作,主动加大执行工作力度,主动采取有效的执行措施,主动整合国家和社会的各种有力资源,切实推进执行工作的深入发展,从而获得广大人民群众对执行工作的广泛理解、支持和认同。

  四是法律上的依据。主动启动执行程序在我国民事诉讼法上有明确的法律依据。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十二条规定:“发生法律效力的民事判决、裁定,当事人必须履行。一方拒绝履行的,对方当事人可向人民法院申请执行,也可以由审判人员移送执行人员执行。”据此,执行程序的启动方式,既包括由债权人向法院申请执行,也包括法院内部的移交执行。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第十九条第二款对法院内部的移交执行作了特别规定。主动执行的核心是由法院主动启动执行程序,在实施时将它从原来作为由当事人申请执行的例外的地位,调整至同等的地位,将移送执行的范围从原来的限于具有给付赡养费、扶养费、抚育费内容,扩大到一般的民事生效裁判。综观瑞典、德国、法国和日本等许多发达国家与地区的执行立法,大都强调执行工作的职权主义特征,在尊重当事人意思自治的同时,十分强调执行机构对推进执行程序、采取执行措施的主动性。例如,按照《德国民事诉讼法》的有关规定,在推进执行程序中,执行人员应当积极主动地采取措施,否则可能以渎职论处。

 

  三、主动执行的实践

 

  自从2008年底提出“主动执行”的改革设想后,广东高院真抓实干,于次年1月确定从化市法院为首个改革试点法院,6月将试点法院增加至23个。今年1月,在全面总结试点经验的基础上,下发了《关于在全省各级法院全面实行主动执行制度的通知》,明确从今年1月1日起,在全省法院全面实行主动执行制度,把主动执行作为拓展执行工作领域、深化执行工作改革的指导思想,将主动意识贯彻到执行工作的各个环节中去,构建主动执行新的体制机制。

  一是主动启动执行程序。即人民法院对于具有执行内容、履行期限届满、债务人没有自动履行的生效裁判文书,在事先征得债权人同意的前提下,主动移送立案部门立案执行,无需债权人另行申请执行。

  二是主动推进执行进程。具体包括:(1)主动实施“四查一告知”,即人民法院主动对被执行人存款、车辆、房地产、股权等情况进行调查,并将调查情况告知债权人,主动采取查封、冻结、扣押等控制措施和评估拍卖、以物抵债等处分措施,主动寻找最适合于具体案件的执行方式;(2)主动穷尽执行措施,即人民法院对有能力而拒不履行的被执行人,主动采取限制出境、在媒体上公开曝光、在征信系统中记录欠债信息以及法律规定的其他措施;(3)主动实施执行救助,即人民法院对于申请执行人生活特别困难的案件,具备救助条件的,根据案件情况主动予以执行救助。
三是主动形成执行合力。具体包括:(1)设立主动执行指挥中心,即人民法院设立执行指挥中心,建立上下统一的快速反应机制,统一调配执行力量,提高执行工作快速处置能力和应急处置能力,协调攻克重大执行难案;(2)建立主动执行协调机制,即人民法院建立从诉前到立案、审判、执行直至权益最终实现全过程的工作协调机制,在立案和审判阶段主动告知申请人保全财产,避免进入执行程序后的执行不能;(3)主动加大对被执行人的社会监督,即人民法院邀请人大代表、政协委员、新闻媒体、社会各界人士等参加重大案件的执行过程,加大社会对“老赖”的监督力度,压缩“老赖”的生存空间。

  四是主动加强执行和解。即人民法院积极促成当事人达成执行和解,通过慎用、巧用、敢用执行强制措施,以强制执行措施促成执行和解,对需要采取搜查、扣划等强制手段取得被执行人财产的,引导被执行人主动向申请人履行债务。

  五是主动构建“大执行”格局。即人民法院主动接受党委领导,联合各方,推进各项执行联动机制、法院执行工作纳入社会治安综合治理目标责任考核范围制度、基层协助执行网络制度、重点案件挂牌督办和领导包案制度等的建设,加快“大执行”格局的形成。近期,全省法院将向省综合治理委员会提交《关于在我省建立综合治理执行难工作体系的报告》,力争今年建立以综治考评为核心的综合治理执行难体系;报请省委政法委牵头召开“建立综合治理执行难工作体系”为主题的解决执行难联席会议,充分发挥党委政法委在解决“执行难”方面的协调作用。

  相对于原有的执行工作机制,以主动执行理念为指导的主动执行工作新机制实现了“四个转变”:一是转变执行工作理念,从原来的申请执行、消极等待转变为主动执行、主动出击;二是转变执行工作启动模式,从原来的由当事人申请的“被动启动”转变为由法院主动启动;三是转变执行工作推进模式,从原来的债权人推动转变为人民法院主动推动,从原来的由执行部门一家推进转变为立案、审判和执行部门的多家协同推进;四是转变执行工作体制机制,从原来的各级法院“单打独斗”转变为全省法院“上下一体”,从原来只有法院“单兵作战”转变为党委领导下的法院与党委、行政机关及社会各方的多方联动。执行之难,难在体制机制。通过确立起主动执行的新理念,实现上述“四个转变”,构建起符合人民群众司法需求、符合执行工作规律的执行工作新机制,“执行难”问题得到了有效缓解。

  从今年1月开始,全省法院全面推行主动执行。1月至9月,执行案件的实际执行率为74.94%,比上年同期增长了19.17个百分点;执行标的到位率为69.58%,同比增长了30个百分点;执行案件平均执行周期为73天,同比缩短了43天;执行工作被投诉率为0.04%,同比下降了1.47个百分点,全省23个中级法院中有19个中院(含所辖基层法院)执行案件实现零投诉。实践证明,主动执行符合科学发展观的基本要求,符合人民群众的根本利益,符合法院工作的客观规律,对于丰富执行工作理念、改变执行工作方式、完善执行工作体制机制等方面,都具有很强的指导意义。近日,最高人民法院王胜俊院长作出重要批示,充分肯定广东法院主动执行的做法以及所取得的成效,并要求进一步完善和大力推广。

 

  四、彻底解决“执行难”的深度思考

 

  主动执行对解决“执行难”问题起到了积极的作用,但要彻底解决这一司法难题,仍然任重道远。

  首先,要抓紧制定全面、系统的民事执行法。解决“执行难”问题是一个庞大的社会系统工程。制定民事执行法,一要从构建一套完整、完善的执行工作体制机制的高度出发,把近年来中央对解决“执行难”问题的有关政策、中央各机关以及最高法院制定的执行工作改革措施等固定下来;二要明确执行工作格局,即建立由党委领导、人大监督、政府和社会各界支持、政法委协调、法院主办的“大执行”格局;三要构建执行联动工作体系,即由法院和金融机构、工商管理、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门共同织造联动执行之网;四要实行主动执行,由法院对所有有强制执行内容的裁判,直接由审判部门直接移送立案执行,但权利人明确表示反对的除外。此外,应当加快对相关配套措施(如个人破产制度)的立法步伐。

  其次,要坚持执行面前人人平等,维护司法权威。当前,“执行难”问题很突出的一个表现,就是国家机关、学校、法院等特殊主体作为被执行人的案件难以执行。虽然这里面有许多历史遗留问题,但如果把国家机关等特殊主体的财产设定为不得执行财产,会对其他非以国家机关作为被执行人案件的执行产生极其不良的示范效应,在严重危害交易安全的同时,也会蚕食整个社会主义市场经济的信用基础和法治基础。因此,必须树立执行面前也就是法律面前人人平等的理念,各级国家机关等特殊主体不仅应当大力支持法院的执行工作,而且在成为被执行人时,要带头主动履行法院的公正判决,而不应以各种理由拒绝履行。国家财政部门应积极筹措偿债资金,通过国家机关等的带头行为,促进整个执行环境的改善,带动全社会尊重法院判决,带头执行法院判决。

  再次,要以构建和谐社会为目标,先行构建信用社会。应当说,“执行难”问题是特定历史条件下的产物,与我们国家的社会信用体系没有建立起来有着很大的关联。党的十六届三中全会提出了“建立健全社会信用体系”。为此,要充分发动政府和社会(市场)两个“引擎”,构建完善的社会诚信系统和惩戒系统,加大市场主体的失信成本,促进其自动履行义务。自动履行义务是社会信用体系的功能,也是执行工作的终极目标。

 

 
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